Mededingingsbeleid: Commissie legt Gazprom bindende verplichtingen op om op de gasmarkten van Centraal- en Oost-Europa de vrije gasstroom tegen concurrerende prijzen mogelijk te maken

Margrethe Vestager, Europees commissaris belast met het mededingingsbeleid: "Alle ondernemingen die in Europa actief zijn, waar zij ook vandaan komen, moeten de Europese mededingingsregels naleven. Met het besluit van vandaag worden belemmeringen weggewerkt die Gazprom voor de vrije gasstroom in Centraal- en Oost-Europa had gecreëerd. Maar meer nog: ons besluit bevat spelregels op maat voor het gedrag van Gazprom in de toekomst. Het verplicht Gazprom om positieve stappen te zetten om de gasmarkten in de regio verder te integreren en mee te werken aan een echte interne markt voor energie in Europa. De klanten van Gazprom in Centraal- en Oost-Europa krijgen daarmee een doeltreffend instrument om te verzekeren dat zij concurrerende prijzen betalen.

Zoals altijd gaat het in deze zaak niet om de nationaliteit van de onderneming, maar om het bereiken van resultaten die het best de Europese consumenten en bedrijven dienen. En met het besluit van vandaag is de zaak niet afgehandeld, het betekent veeleer dat vandaag een begin wordt gemaakt met de handhaving van de verplichtingen van Gazprom."

Gazprom is de dominante gasleverancier in een aantal landen in Centraal- en Oost-Europa. In april 2015 heeft de Commissie een mededeling van punten van bezwaar aan Gazprom toegezonden. Die bevat het voorlopige standpunt van de Commissie dat de onderneming de EU-mededingingsregels heeft geschonden door een algemene strategie toe te passen om gasmarkten te verdelen volgens de nationale grenzen van acht lidstaten (Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije en Tsjechië). Deze strategie zou Gazprom in staat kunnen hebben gesteld in vijf lidstaten (Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen en Polen) hogere gasprijzen in rekening te brengen.

Met het besluit van vandaag maakt de Commissie een einde aan dit gedrag van Gazprom. Bovendien krijgt Gazprom hiermee een reeks gedetailleerde regels opgelegd waardoor het drastisch anders zal moeten werken op de gasmarkten in Centraal- en Oost-Europa:

• Geen contractuele belemmeringen voor de vrije gasstroom meer: Gazprom moet zijn klanten bevrijden van alle beperkingen op de grensoverschrijdende doorverkoop van gas.
• Verplichting gasstromen van en naar geïsoleerde markten mogelijk te maken: Gazprom zal gasstromen mogelijk maken van en naar delen van Centraal- en Oost-Europa die wegens het ontbreken van interconnectors nog steeds van andere lidstaten geïsoleerd zijn, met name de Baltische staten en Bulgarije.
• Gestructureerd proces om concurrerende gasprijzen te waarborgen: de klanten van Gazprom krijgen een doeltreffend instrument om te verzekeren dat hun gasprijzen het prijsniveau op concurrerende West-Europese gasmarkten weerspiegelen, met name bij de hubs voor vloeibaar gas.
• Dominantie in gaslevering niet uitbuiten: Gazprom mag niet inspelen op voordelen met betrekking tot gasinfrastructuur die het eventueel van klanten heeft verkregen door gebruik te maken van zijn marktpositie in gaslevering.

Samen komen deze verplichtingen tegemoet aan de mededingingsbezwaren van de Commissie en wordt haar doel bereikt om in Centraal- en Oost-Europa de vrije gasstroom tegen concurrerende prijzen mogelijk te maken.

Daarom heeft de Commissie besloten deze verplichtingen (de "toezeggingen") voor Gazprom juridisch bindend te maken (op grond van artikel 9 van de mededingingsverordening (Verordening (EG) nr. 1/2003).

Indien een onderneming een van die verplichtingen schendt, kan de Commissie een geldboete opleggen die tot 10 % van de wereldwijde omzet van de onderneming kan bedragen, zonder dat een schending van de EU-mededingingsregels hoeft te worden aangetoond.

Meer in het algemeen is doeltreffende concurrentie op de gasmarkten in Centraal- en Oost-Europa niet enkel afhankelijk van de handhaving van de EU-mededingingsregels, maar ook van investeringen in de diversificatie van de gaslevering, goed gerichte Europese en nationale energiewetgeving en de degelijke tenuitvoerlegging daarvan. Daarom is het voor de Commissie een topprioriteit om een Europese energie-unie tot stand te brengen.

Om aan de mededingingsbezwaren van de Commissie tegemoet te komen, moet Gazprom een reeks verplichtingen nakomen die op de gasmarkten van Centraal- en Oost-Europa de vrije gasstroom tegen concurrerende prijzen moeten verzekeren. De verplichtingen van Gazprom lopen gedurende acht jaar.

Ze weerspiegelen de feedback van belanghebbenden bij een markttest die de Commissie in maart 2017 liet uitvoeren bij een eerdere versie van het voorstel. Deze markttest leverde een aanzienlijk aantal reacties van een brede waaier aan belanghebbenden op, onder meer van overheden, nationale mededingingsautoriteiten, groothandelaren in gas, brancheorganisaties en academici, die aanzienlijk hebben geholpen om de definitieve verplichtingen te verduidelijken en ervoor te zorgen dat ze doeltreffend zijn.

De Commissie had bezwaar tegen de territoriale beperkingen die Gazprom oplegde in zijn leveringsovereenkomsten met groothandelaren en bepaalde industriële klanten in alle acht lidstaten (Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije en Tsjechië). Deze beperkingen omvatten uitvoerverboden, clausules dat het gekochte gas op een bepaald grondgebied moest worden gebruikt (bestemmingsclausules) en andere maatregelen die de grensoverschrijdende gasstroom hebben tegengehouden.

De Commissie reageert hierop in haar besluit door Gazprom te verplichten op de gasmarkten van Centraal- en Oost-Europa alle dergelijke contractuele belemmeringen voor de vrije gasstroom weg te nemen, ongeacht of die de grensoverschrijdende verkoop onmogelijk maken of enkel financieel minder aantrekkelijk. Gazprom zal dergelijke clausules in de toekomst niet opnieuw invoeren.

Gazprom moet in zijn contracten ook aanpassingen aanbrengen aan de bepalingen met betrekking tot de monitoring en de meting van gas in Bulgarije, waardoor de Bulgaarse gasmarkt van de naburige gasmarkten in de EU is afgesloten. Zo kan de controle over de infrastructuur voor gastransmissie worden overgedragen van Gazprom aan de Bulgaarse exploitant. Na de markttest heeft Gazprom een aantal technische elementen verduidelijkt om te verzekeren dat de verplichting volledig doeltreffend is.

Met deze verplichtingen worden de contractuele belemmeringen weggewerkt die Gazprom voor de vrije gasstroom in Centraal- en Oost-Europa had gecreëerd.

Opdat het gas echt vrij kan stromen in heel Centraal- en Oost-Europa moet er ook transportinfrastructuur beschikbaar zijn, met name interconnectors die de nationale gasmarkten met elkaar verbinden. Die infrastructuur bestaat al in Tsjechië, Hongarije, Polen en Slowakije. Er is echter nog onvoldoende infrastructuur beschikbaar om Bulgarije, Estland, Letland en Litouwen met de naburige gasmarkten in de EU te verbinden. Dit beperkt de klanten van Gazprom in de mogelijkheid hun gas van en naar die landen door te verkopen, zelfs als zij volumes overhebben.

Gazprom zal nu de ontbrekende interconnectie "vervangen" door de betrokken klanten een optie te bieden gas van en naar die landen te leveren. Met name klanten die gas gekocht hebben dat oorspronkelijk moest worden geleverd in Hongarije, Polen of Slowakije, kunnen ervoor kiezen het in plaats daarvan door Gazprom geheel of gedeeltelijk te laten leveren in Bulgarije en/of de Baltische staten (en omgekeerd):

• Swaps voor een hele reeks Gazprom-klanten: Gazprom moet die optie bieden aan betrokken bestaande (en toekomstige) klanten met een gasleveringscontract voor bepaalde leveringspunten in Centraal- en Oost-Europa. Na de markttest zal dit gelden voor contracten met een looptijd van ten minste 18 maanden. Het mechanisme zou niet werkbaar zijn voor kortere contracten, omdat de minimale looptijd voor gaslevering naar een nieuw leveringspunt twaalf maanden is, voorafgegaan door een termijn van kennisgeving van vier maanden aan Gazprom.
• Swaps mogelijk in beide richtingen, van en naar geïsoleerde markten: Bepaalde klanten kunnen Gazprom verzoeken hun gas te leveren in de Baltische staten en Bulgarije in plaats van op de oorspronkelijk overeengekomen leveringspunten (van Polen of Slowakije naar de Baltische staten en van Slowakije of Hongarije naar Bulgarije). Na de markttest zullen dergelijke swaps in beide richtingen mogelijk zijn. Daardoor wordt het mechanisme doeltreffender en leidt het tot een betere integratie van de gasmarkten in Centraal- en Oost-Europa.
• Vaste en transparante dienstvergoedingen voor de levering: De vergoedingen die Gazprom voor deze dienst in rekening kan brengen, zijn vast en transparant. Na de markttest zijn ze aanzienlijk verlaagd om het mechanisme financieel aantrekkelijk te maken.
• Flexibiliteit voor de klanten van Gazprom om van die optie gebruik te maken: na de markttest kunnen de klanten van Gazprom van deze opties gebruikmaken voor kleinere gasvolumes (50 miljoen m³) en met kortere termijnen van kennisgeving (vier maanden).
• Beperkte redenen waarom Gazprom de swap kan weigeren: na de markttest kan Gazprom enkel weigeren een swap uit te voeren indien er geen transmissiecapaciteit is. Dit zal door een onafhankelijke trustee nauwlettend in het oog worden gehouden.

Door dit mechanisme kan het gas van en naar de Baltische staten en Bulgarije stromen, alsof er al gasinterconnectors met de buurlanden in de EU bestonden. Zo kunnen de klanten van Gazprom nieuwe bedrijfsopportuniteiten zoeken, zelfs voordat er interconnectors beschikbaar zijn, wat de consumenten en de ondernemingen in Bulgarije en de Baltische staten ten goede komt.

De Commissie had bezwaar tegen de hogere prijzen die Gazprom in vijf lidstaten (Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen en Polen) in rekening had kunnen brengen.

In reactie biedt het besluit van de Commissie de klanten van Gazprom met langlopende contracten in die landen nu een doeltreffend instrument om te verzekeren dat zij in de toekomst een concurrerende gasprijs betalen:

• Klanten kunnen een lagere prijs vragen wanneer hun gasprijs afwijkt van benchmarks van West-Europese concurrenten: De klanten van Gazprom zullen contractueel het recht hebben een lagere gasprijs te vragen als de prijs die zij betalen afwijkt van concurrerende West-Europese benchmarks, met inbegrip van prijzen aan hubs voor vloeibaar gas. Zij kunnen die optie uitoefenen met frequente intervallen (om de twee jaar), en met een extra "joker" om de vijf jaar. Na de markttest kunnen bestaande klanten dit recht onmiddellijk na het besluit van de Commissie uitoefenen en Gazprom moet dit recht ook aan nieuwe klanten bieden.
• Nieuwe gasprijs moet worden bepaald volgens het prijsniveau op concurrerende gasmarkten in continentaal West-Europa: De nieuwe prijs moet concurrerende prijsbenchmarks van continentaal West-Europa weerspiegelen, met inbegrip van de prijzen aan hubs voor vloeibaar gas. Na de markttest is deze leidraad aanzienlijk verbeterd om expliciet te verwijzen naar het prijsniveau op concurrerende gasmarkten van continentaal West-Europa, met inbegrip van de prijzen aan de meest relevante hubs voor vloeibaar gas in continentaal Europa, met name TTF in Nederland en NCG in Duitsland. De nieuwe lagere prijs zal met terugwerkende kracht worden toegepast vanaf de datum van het verzoek om prijsherziening.
• Arbitrage indien Gazprom niet binnen een strikte termijn akkoord gaat: Indien Gazprom en de klant niet binnen 120 dagen overeenstemming bereiken over een nieuwe prijs, kan het geschil aan een arbiter worden voorgelegd. De arbiter zal dan een concurrerende gasprijs opleggen waarin volledig rekening is gehouden met de bovengenoemde West-Europese benchmarks. Voorts moet de arbitrage plaatsvinden in de EU. Arbitrage-instanties in de EU zijn verplicht het EU-mededingingsrecht na te leven en toe te passen. De Commissie heeft het recht in dergelijke zaken tussen te komen als amicus curiae.

Dit zal in deze regio's concurrerende gasprijzen waarborgen en voorkomen dat de gasprijzen volgens de aan de olie-index gekoppelde contracten in de toekomst aanzienlijk afwijken van concurrerende prijsbenchmarks. De verplichting is van toepassing voor alle contracten met een looptijd van drie jaar of langer, omdat de bezwaren in verband met de prijsstelling in deze zaak alleen relevant zijn voor contracten met een lange looptijd waarbij nieuwe ontwikkelingen mettertijd kunnen leiden tot een aanzienlijke afwijking van concurrerende benchmarks.

Tot slot had de Commissie er bezwaar tegen dat Gazprom zijn dominante marktpositie op de markt voor gaslevering gebruikte om voordelen te verkrijgen met betrekking tot de toegang tot of de controle over de gasinfrastructuur. In de mededeling van punten van bezwaar werd bezorgdheid geuit over het South Stream-project in Bulgarije en de Jamal-pijpleiding in Polen.

• Wat betreft South Stream is met het besluit verduidelijkt dat Gazprom niet zal profiteren van de voordelen die het heeft verkregen. Gazprom zal geen schadevergoeding eisen van zijn Bulgaarse partners naar aanleiding van de stopzetting van het South Stream-project. Dat doet niets af aan de vraag of dergelijke eisen überhaupt geldig zouden zijn.
• Wat betreft de Jamal-pijpleiding is uit het onderzoek van de Commissie gebleken dat de situatie niet kan worden gewijzigd door deze mededingingsprocedure aangezien de gasstromen tussen Rusland en Polen door middel van intergouvernementele akkoorden worden geregeld. De bewering dat Gazprom de Poolse gasmarkt met betrekking tot de Jamal-pijpleiding zou hebben afgeschermd, wordt in elk geval niet bevestigd door een besluit van de Poolse energieregulator van mei 2015. De regulator kwam tot de conclusie dat de eigenaar van de Jamal-pijpleiding, Europolgaz (waarvan Gazprom mede-eigenaar is), de investeringen in de pijpleiding niet kan vertragen of blokkeren: alle investeringen, zoals die om een omgekeerde stroom uit Duitsland mogelijk te maken, zijn door de gecertificeerde dienstverrichter voor de transmissie (Gaz-system) volgens plan uitgevoerd.

Tot slot heeft de Commissie, om beter om te gaan met toekomstige intergouvernementele overeenkomsten, een wetgevingsvoorstel ingediend om intergouvernementele akkoorden over gas en olie verplicht vooraf door de Commissie te laten toetsen. Dit voorstel is in 2017 in werking getreden.

Meer informatie over het besluit van vandaag komt onder zaaknummer AT.39816 beschikbaar in het publieke zaakregister op de website van DG Concurrentie van de Commissie.