Uitbreidingspakket 2025 toont vooruitgang op weg naar EU-lidmaatschap voor belangrijke uitbreidingspartners

Vandaag heeft de Europese Commissie haar jaarlijkse uitbreidingspakket aangenomen, met een uitgebreide beoordeling van de vooruitgang die de uitbreidingspartners de afgelopen twaalf maanden hebben geboekt. Het pakket van dit jaar bevestigt dat het momentum voor uitbreiding hoog op de prioritaire agenda van de EU staat. Het bevestigt ook dat de toetreding van nieuwe lidstaten steeds meer binnen handbereik is.

Consistent blijven en een op verdienste gebaseerde aanpak volgen is van cruciaal belang voor een succesvolle toetreding tot de EU. Montenegro, Albanië, Oekraïne, de Republiek Moldavië, Servië, Noord-Macedonië, Bosnië en Herzegovina, Kosovo, Turkije en Georgië zetten hun respectieve trajecten naar de EU voort. Het tempo van hun hervormingen, met name op het gebied van democratie, de rechtsstaat en grondrechten, is rechtstreeks van invloed op de snelheid van de toetreding. Deze vooruitgang komt zowel de aspirant-lidstaten als de huidige EU-lidstaten ten goede en bevordert welvaart, democratie, veiligheid en stabiliteit en ontsluit tegelijkertijd nieuwe kansen voor burgers en bedrijven, zoals strategische investeringen en de openstelling van de eengemaakte markt.

Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie: “Wij zetten ons meer dan ooit in om de uitbreiding van de EU werkelijkheid te laten worden. Want een grotere Unie betekent een sterker en invloedrijker Europa op het wereldtoneel. Maar uitbreiding is een op verdienste gebaseerd proces. Ons pakket geeft specifieke aanbevelingen aan al onze partners. En tot hen allen zeggen wij: Toetreding tot de EU is een uniek aanbod. Een belofte van vrede, welvaart en solidariteit. Met de juiste hervormingen en een sterke politieke wil kunnen onze partners deze kans aangrijpen.”

De evaluaties, vergezeld van aanbevelingen en richtsnoeren over de hervormingsprioriteiten, bieden een routekaart voor de uitbreidingspartners naar het EU-lidmaatschap. De Commissie blijft zich ten volle inzetten om toekomstige lidstaten bij deze reis te ondersteunen. De geleidelijke integratie van de aspirant-leden in de interne markt versterkt de banden met de Unie reeds vóór hun toetreding. Het afgelopen jaar is aanzienlijke vooruitgang geboekt. De uitbreiding is een duidelijk beleidsdoel in dit mandaat en de Commissie is vastbesloten ervoor te zorgen dat aspirant-leden gereed zijn en dat de EU bereid is hen te verwelkomen. Daartoe zal binnenkort een mededeling over diepgaande beleidsevaluaties en -hervormingen worden gepresenteerd.

Om ervoor te zorgen dat de nieuwe lidstaten hun staat van dienst op het gebied van de rechtsstaat, de democratie en de grondrechten blijven waarborgen en behouden, moeten toekomstige toetredingsverdragen sterkere waarborgen bevatten tegen achteruitgang van verbintenissen die tijdens de toetredingsonderhandelingen zijn aangegaan.

Doeltreffende communicatie en de bestrijding van buitenlandse informatiemanipulatie en inmenging, met inbegrip van desinformatie, is een strategische noodzaak.

De Commissie is ook bereid de inspanningen van de lidstaten te ondersteunen om het vertrouwen van het publiek in het proces verder te verankeren en de uitbreiding met de nodige legitimiteit vooruit te helpen.

Belangrijkste conclusies

Montenegro heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt op weg naar toetreding tot de EU en heeft het afgelopen jaar vier onderhandelingshoofdstukken afgesloten. De toezegging van Montenegro om verdere hoofdstukken vóór eind 2025 voorlopig af te sluiten, weerspiegelt zijn toewijding aan de Europese integratie. Voor het bereiken van de doelstelling van het land om de toetredingsonderhandelingen tegen eind 2026 af te sluiten, is het van cruciaal belang dat er gestage vooruitgang wordt geboekt op het gebied van hervormingen en dat er wordt gestreefd naar een voortdurende brede politieke consensus. Mits het tempo van de hervormingen wordt aangehouden, ligt Montenegro op schema om deze ambitieuze doelstelling te verwezenlijken.

Albanië heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt, met vier clusters die het afgelopen jaar zijn geopend. De voorbereidingen voor de opening van de laatste cluster dit jaar zijn goed gevorderd. Er is vooruitgang geboekt op het gebied van de fundamentele beginselen, met name op het gebied van de hervorming van justitie en de bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie. Er zijn nu verdere inspanningen nodig om te voldoen aan de tussentijdse ijkpunten in het kader van de fundamentele beginselen, die de weg zullen effenen om onderhandelingshoofdstukken af te sluiten zodra de noodzakelijke sectorale hervormingen zijn doorgevoerd. De verwezenlijking van de doelstelling van Albanië om de onderhandelingen tegen 2027 af te ronden, hangt af van het behoud van de hervormingsdynamiek en het bevorderen van een inclusieve politieke dialoog. Onder voorbehoud van handhaving van het tempo van de hervormingen ligt Albanië op schema om deze ambitieuze doelstelling te verwezenlijken.

Ondanks de niet aflatende aanvalsoorlog van Rusland blijft Oekraïne zich sterk inzetten voor zijn EU-toetredingstraject, na het screeningproces met succes te hebben afgerond en vooruitgang te hebben geboekt met belangrijke hervormingen. Oekraïne heeft routekaarten voor de rechtsstaat, het openbaar bestuur en de werking van democratische instellingen aangenomen, evenals een actieplan voor nationale minderheden, dat de Commissie positief heeft beoordeeld. Oekraïne heeft voldaan aan de voorwaarden voor het openen van clusters: één (fundamenteel), zes (externe betrekkingen) en twee (interne markt). De Commissie verwacht van Oekraïne dat het aan de voorwaarden voldoet om de resterende drie clusters te openen en werkt eraan ervoor te zorgen dat de Raad in staat is de opening van alle clusters voor het einde van het jaar voort te zetten. De Oekraïense regering heeft aangegeven dat zij ernaar streeft de toetredingsonderhandelingen tegen eind 2028 voorlopig af te sluiten. De Commissie is vastbesloten deze ambitieuze doelstelling te ondersteunen, maar is van mening dat het tempo van de hervormingen moet worden versneld, met name wat betreft de fundamentele beginselen, met name de rechtsstaat.

In het licht van aanhoudende hybride dreigingen en pogingen om het land te destabiliseren, is Moldavië aanzienlijk gevorderd op zijn toetredingstraject en heeft het het screeningproces met succes afgerond. De eerste top EU-Moldavië in juli 2025 markeerde een nieuwe fase van samenwerking en integratie. Moldavië heeft routekaarten voor de rechtsstaat, het openbaar bestuur en de werking van democratische instellingen vastgesteld, die de Commissie positief heeft beoordeeld. De Commissie is van oordeel dat Moldavië heeft voldaan aan de voorwaarden voor het openen van clusters: één (fundamenteel), zes (externe betrekkingen) en twee (interne markt). De Commissie verwacht van Moldavië dat het ook voldoet aan de voorwaarden om de resterende drie clusters te openen en werkt eraan ervoor te zorgen dat de Raad in staat is de opening van alle clusters voor het einde van het jaar voort te zetten. De Moldavische regering heeft aangegeven dat zij ernaar streeft de toetredingsonderhandelingen begin 2028 voorlopig af te sluiten. De Commissie is vastbesloten deze ambitieuze maar haalbare doelstelling te ondersteunen, mits Moldavië het huidige tempo van de hervormingen versnelt. Aanhoudende hervormingsdynamiek is van cruciaal belang, versterkt door krachtige parlementaire steun voor het Europese pad van het land na de verkiezingen in september.

De polarisatie in de Servische samenleving is verergerd tegen de achtergrond van massale protesten die sinds november 2024 in heel Servië plaatsvinden, als gevolg van de teleurstelling van burgers over onder meer corruptie en het vermeende gebrek aan verantwoordingsplicht en transparantie in combinatie met gevallen van buitensporig gebruik van geweld tegen demonstranten en druk op het maatschappelijk middenveld. Dit heeft geleid tot een steeds moeilijker klimaat waarin verdeeldheid zaaiende retoriek heeft geleid tot een ernstige uitholling van het vertrouwen onder de belanghebbenden, wat op zijn beurt gevolgen heeft voor het toetredingsproces. De hervormingen zijn aanzienlijk vertraagd. Er is weliswaar rekening gehouden met enkele recente ontwikkelingen, zoals de hervatting van de procedure voor de selectie van de nieuwe raad van de regelgevende instantie voor elektronische media (REM) en de vooruitgang in het wetgevingsproces inzake de wet inzake een uniform kiezersregister, die nu moet worden afgerond en uitgevoerd, alsook een recente verbetering van de afstemming op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, die moet worden voortgezet, maar er moet meer worden gedaan. Servië zal naar verwachting de stilstand op het gebied van de rechterlijke macht en de grondrechten in het algemeen overwinnen en de achteruitgang van de vrijheid van meningsuiting en de uitholling van de academische vrijheid dringend omkeren. De beoordeling van de Commissie van 2021 dat Servië aan de ijkpunten voor de opening van cluster 3 (concurrentievermogen en inclusieve groei) had voldaan, blijft geldig.

Noord-Macedonië zette zijn werkzaamheden voort met betrekking tot de routekaarten voor de rechtsstaat, de hervorming van het openbaar bestuur en de werking van democratische instellingen, alsook met betrekking tot het actieplan inzake de bescherming van minderheden. Er zijn verdere snelle en doortastende maatregelen nodig met betrekking tot de ijkpunten voor de opening van de onderhandelingen, in overeenstemming met het onderhandelingskader, teneinde de eerste cluster zo spoedig mogelijk en wanneer aan de relevante voorwaarden is voldaan, te openen. Noord-Macedonië moet meer inspanningen leveren om de rechtsstaat te handhaven, door de onafhankelijkheid en integriteit van de rechterlijke macht te waarborgen en de strijd tegen corruptie op te voeren. Het land moet ook de nodige grondwetswijzigingen aannemen om burgers die binnen de grenzen van de staat wonen en deel uitmaken van andere mensen, zoals Bulgaren, in de grondwet op te nemen, zoals uiteengezet in de conclusies van de Raad van juli 2022, die het land heeft toegezegd te lanceren en te verwezenlijken.

In Bosnië en Herzegovina hebben de politieke crisis in de entiteit Republika Srpska en het einde van de regerende coalitie de vooruitgang bij de toetreding tot de EU ondermijnd, wat heeft geleid tot beperkte hervormingen, met name op het gebied van gegevensbescherming en grenscontrole, en tot de ondertekening van de statusovereenkomst van Frontex. Positief is dat Bosnië en Herzegovina in september 2025 zijn hervormingsagenda bij de Europese Commissie heeft ingediend. Na recente institutionele veranderingen in de Republika Srpska-entiteit heeft Bosnië en Herzegovina de kans om hervormingen op het EU-traject door te voeren. Om de toetredingsonderhandelingen effectief te starten, moeten de autoriteiten in de eerste plaats de wetgeving inzake justitiële hervorming afronden en aannemen, in volledige overeenstemming met de Europese normen, en een hoofdonderhandelaar benoemen.

Kosovo is zich blijven inzetten voor zijn Europese traject, met een hoge mate van publieke steun. De vertraging bij de vorming van de instellingen na de algemene verkiezingen van februari vertraagde de voortgang van de hervormingen in verband met de EU. Het smeden van partijoverschrijdende samenwerking en het opnieuw prioriteren van deze hervormingen is noodzakelijk om Kosovo weer op het goede spoor van zijn EU-traject te krijgen. Normalisering van de betrekkingen met Servië en uitvoering van de verbintenissen in het kader van de dialoog blijven een integraal onderdeel van het Europese perspectief van Kosovo. De Commissie is bereid om op verzoek van de Raad een advies op te stellen over het verzoek om toetreding van Kosovo. De Commissie heeft de eerste stappen gezet om de maatregelen tegen Kosovo die vanaf mei 2025 van kracht zijn, geleidelijk op te heffen. De volgende stappen blijven afhankelijk van een aanhoudende de-escalatie in het noorden. De Commissie is voornemens deze maatregelen verder op te heffen, mits na de tweede ronde van de lokale verkiezingen een ordelijke overdracht van het lokale bestuur in het noorden wordt bereikt en de de-escalatie wordt voortgezet.

Turkije blijft een kandidaat-lidstaat en een belangrijke partner voor de EU. In overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad van april 2024 heeft de EU de betrekkingen met Turkije gefaseerd, evenredig en omkeerbaar verstevigd en daarbij gemeenschappelijke prioriteiten vastgesteld. De hervatting van de onderhandelingen over een regeling voor Cyprus is een essentieel onderdeel van de samenwerking. Tegelijkertijd geven de toenemende rechtszaken tegen oppositieleden en partijen, naast meerdere andere arrestaties, aanleiding tot ernstige bezorgdheid over de naleving van de democratische waarden door Turkije. Hoewel de dialoog over de rechtsstaat centraal blijft staan in de betrekkingen tussen de EU en Turkije, moet de verslechtering van de democratische normen, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de grondrechten nog worden aangepakt. De toetredingsonderhandelingen met Turkije staan sinds 2018 stil.

In 2024 concludeerde de Europese Raad dat het toetredingsproces van Georgiëtot de EU de facto was stopgezet. Sindsdien is de situatie sterk verslechterd, met een ernstige democratische achteruitgang die wordt gekenmerkt door een snelle uitholling van de rechtsstaat en ernstige beperkingen van de grondrechten. Dit omvat wetgeving die de ruimte voor het maatschappelijk middenveld ernstig beperkt, de vrijheid van meningsuiting en vergadering ondermijnt en het beginsel van non-discriminatie schendt. De Georgische autoriteiten moeten hun democratische achteruitgang dringend ongedaan maken en alomvattende en tastbare inspanningen leveren om de resterende problemen aan te pakken en belangrijke hervormingen door te voeren die worden ondersteund door partijoverschrijdende samenwerking en maatschappelijke betrokkenheid, in overeenstemming met de waarden van de EU. Naar aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van december 2024 en in het licht van de aanhoudende achteruitgang van Georgië beschouwt de Commissie Georgië alleen in naam als kandidaat-lidstaat. De Georgische autoriteiten moeten blijk geven van vastberadenheid om de koers om te keren en terug te keren naar het EU-toetredingstraject.

Volgende stappen

Het is nu aan de Raad om de aanbevelingen van de Commissie van vandaag in overweging te nemen en besluiten te nemen over de volgende stappen in het uitbreidingsproces.

Achtergrond

Uitbreiding is een strikt, eerlijk en op verdienste gebaseerd proces, gebaseerd op de objectieve vooruitgang van elk uitbreidingsland. De EU steunt de versterking van de instellingen, het democratisch bestuur en de hervormingen van het openbaar bestuur in deze landen.

Door geleidelijke integratie te bevorderen, levert de EU al vóór de toetreding voordelen op. Initiatieven zoals het groeiplan voor de Westelijke Balkan van 6 miljard euro, het groeiplan voor Moldavië van 1,9 miljard euro en de faciliteit voor Oekraïne van 50 miljard euro stellen landen in staat vooruitgang te boeken bij hun hervormingen en een sterkere band met de EU tot stand te brengen, bijvoorbeeld door geleidelijke integratie en deelname aan SEPA en “Roam Like at Home”.

Elke uitbreiding heeft onze Unie sterker gemaakt. Toen tien landen in 2004 tot de EU toetraden, was dit de grootste uitbreiding van de Unie ooit. In de twee decennia daarna hebben nieuwkomers de levensstandaard zien verdubbelen, is de werkloosheid met bijna de helft gedaald, is de levensverwachting gestegen van 75 naar 79 jaar, zijn armoede en sociale uitsluiting sterk gedaald en zijn 6 miljoen nieuwe banen gecreëerd. Voor de bestaande leden is de handel sindsdien meer dan vervijfvoudigd, terwijl er ook 20 miljoen banen zijn gecreëerd. Voor de EU als geheel heeft de eengemaakte markt op dat moment 74 miljoen nieuwe consumenten opgeleverd en is de economie van de EU ondanks wereldwijde crises met 27 % gegroeid.